DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA Y SUS EXCEPCIONES

El llamado federalismo educativo [1] con posiciones a favor y en contra ha sido una constante en la historia de nuestro joven sistema educativo y el siglo XX  ha sido el escenario en el que se ha decidido su futuro.   

Durante los primeros años la gran batalla del sistema educativo fue crear un sistema centralizado, que durante las últimas décadas se veía como un obstáculo y el reto principal a vencer para lograr la calidad educativa.

Después de la Revolución Mexicana y al declararse la constitución de 1917 la educación paso a manos de los municipios[2], sin embargo poco a poco éstos mostraron su incapacidad para dotar a la población de los conocimientos básicos, que el progreso del país requería,  esto se explica  por una parte  porque los gobierno locales muchas veces no contaban con los recursos  económicos  o con personal capacitado para mantener a las escuelas funcionando y por otro lado la carencia de un rumbo claro en el sistema educativo hacía que todo esfuerzo se desdibujará  y sólo se beneficiará  a unos cuantos en  las poblaciones urbanas de las ciudades más importantes del país.

El presidente Álvaro Obregón y su Secretario de Educación José Vasconcelos. 

Durante la administración de  Álvaro Obregón[3]  esta situación se volvió  más evidente, y comenzaron a surgir propuestas para revertirla. La creación de la Secretaria de Educación Pública[4] y  la expansión de las escuelas administradas por el gobierno Federal[5], creo  tres modalidades de escuelas, las estatales, las federales y las municipales, siendo estas últimas las que terminaran diluyéndose en el tiempo, sin embargo fue bajo el gobierno de Plutarco Elías calles cuando el gobierno federal llegó a tener por lo menos una escuela federal en cada estado, tendencia que a lo largo de  las décadas  y de las prácticas presidencialistas que acompañaron el desarrollo educativo, llegó a crecer hasta el punto que José Antonio Rosique Cañas y Janette Góngora Soberanes describen que para los noventas de las 32 entidades federativas, sólo en el estado de México coexistían los dos sistemas estatal y federal de manera más o menos equilibrada;  en Coahuila, Colima, Chiapas, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Nayarit, Puebla, San Luis Potosí, Sonora, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas coexistían las escuelas estatales con predominio del federal; y en los 12 estados restantes el sistema estatal era prácticamente  inexistente y desorganizado[6].

El centralismo educativo vino a agravarse en la década de los cuarentas cuando incluso incorporó la organización de los trabajadores.  El corporativismo priista había  fundado centrales obreras a lo largo del territorio, para facilitar su control y beneficiar los intereses del régimen, los maestros no fueron la excepción y con la misma facilidad con que se les nombró apóstoles o misioneros  en el modelo vasconcelista,  se les denomino trabajadores de la educación, renunciando desde ese momento a su papel de transformadores sociales y pasando a la  dependencia sindical y gubernamental que estaba presente en todos los frentes ya que el Secretario de Educación era nombrado por el presidente al igual que su líder sindical, sistema que sería bendecido por Jaime Torres Bodet en el nacimiento del Sindicato Nacional de  Trabajadores de la Educación (SNTE), con estas palabras[7]: “Necesitamos que ahora que os habéis unido, no perdáis el tiempo en debates internos, superfluos y muchas veces perjudiciales; que todas las horas de vuestro calendario escolar se consagren realmente a las tareas educativas”.

El secretario de Educación Jaime Torres Bodet. 

El modelo de un sindicato nacional, trajo consigo una organización que con el tiempo fue amasando incontables mecanismos de presión política y una vida interna compleja marcada por la violencia, la  venta de favores y la corrupción, llegando incluso a leyendas negras sobre sus dirigentes, que eran vistos por los maestros  disidentes como una suerte de caciques y muchas veces  por  la opinión pública como operadores  del conservadurismo contrarios a la mejora educativa, pero cuyo poder sería incuestionable, por ejemplo  en tiempos de Jongitud Barrios los 950, 000 empleados de la educación representaban tres cuartas partes del total de los empleados del gobierno central[8] cuya lealtad estaba supeditada a los designios de los líderes vitalicios  como Carlos Jongitud Barrios y  Elba Esther Gordillo.

El escudo del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. 

El centralismo educativo desde principios de los setenta mostraba ya su agotamiento, la principal crítica que se le hacía era  la ineficacia, la calidad del sistema era la nueva meta y  desde la visión gubernamental el  tamaño  de la SEP, impedía lograr una gestión que permitiera superar  las dificultades para su operación[9],   se reconocía que la cobertura era un gran logro del centralismo,  pero que no tendría el impacto deseado sino se acompañaba por una mayor eficiencia y calidad de los procesos administrativos.  

Carlos Jongitud Barrios en el centro de la imagen y  a su derecha  Elba Esther Gordillo. 

Desde 1978 inicio un proceso de desconcentración[10], fundando oficinas regionales en los estados, y reorganizando a la SEP, pero la descentralización  sólo pudo consumarse en 1992 con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB),  entre el presidente de la república Carlos Salinas de Gortari; 32 gobernadores,   la SEP representada por Ernesto Zedillo Ponce de León,  el SNTE cuya líder  recién nombrada  Elba Esther Gordillo, había logrado salvaguardar la  integridad de su sindicato, ya que entre las propuestas iniciales se había planteado fraccionar al sindicato, sin embargo por la presión política de este organismo dicha propuesta se rechazó.

Ernesto Zedillo Ponce de León, Carlos Salinas de Gortari y Elba Esther Gordillo

Emergía así una nueva forma de relación sindical  que resultaría asimétrica en muchos casos. A través de este acuerdo es que se inició la descentralización educativa, rompiendo así con todo una época en que se intentó centralizar el sistema. 

El ANMEB estableció que el Ejecutivo Federal traspasa y el respectivo gobierno estatal recibe, los establecimientos escolares con todos los elementos de carácter técnico y administrativo, derechos y obligaciones, bienes muebles e inmuebles, con los que la Secretaría de Educación Pública venía prestando, en el estado respectivo, hasta esta fecha, los servicios educativos mencionados, así como los recursos financieros utilizados en su operación [11]. El gobierno federal asumió el compromiso de transferir  los recursos necesarios a los estados para lograr los objetivos que los nuevos planes y programas plantearían [12], igualmente en dicho acuerdo se hablaría de la resignificación del magisterio mediante programas de capacitación, de vivienda, la instauración de Carrera Magisterial, de la formación de maestros.

Sin embargo la SEP reservo para sí atribuciones que por sí mismas, hacían del federalismo educativo una falacia, la Secretaria federal por ejemplo fijaba el presupuesto educativo sin que hubiera un criterio claro para ello, hacía los planes de estudio y evaluaba al sistema educativo  nacional. 

En palabras de José Antonio Rosique Cañas y Janette Góngora Soberanes, la descentralización se convirtió en centralización [13], porque las facultades conservadas por la SEP, solo incrementaron la desigualdad, pues el control de los recursos es en escencia lo que garantiza la operatividad de los servicios educativos, así como el diseño de los planes de estudio, aunado a qué la descentralización no se hizo a petición de los estados sino del gobierno central.

En cada estado comenzaron a funcionar nuevas secretarias de educación que en el mediano plazo asumieron la conducción de los sistemas estatales, que en algunos lugares era inexistente, ya que toda su estructura educativa había sido administrada en su totalidad por el gobierno federal, sólo Veracruz  y Yucatán tenía una secretaria de educación a la hora de realizar la descentralización[14], los demás tuvieron que fundarlas o adaptarlas a sus sistemas, pese a que cuando se firmó el ANMEB, no existía en el Distrito Federal un gobierno independiente, cuando este finalmente surgió, tampoco se le entregaron los servicios educativos.

La ley General de Educación dejo claro que esta solo se daría con la anuencia del SNTE,  por una suerte de conveniencia entre el gobierno Federal y dicho organismo ya que el artículo cuarto transitorio de la Ley General de Educación planteaba  que “el proceso para que el gobierno del Distrito Federal se encargue de la prestación de servicios de educación inicial,  básica incluyendo la indígena –y especial en el propio Distrito Federal, se llevará a cabo en los términos y fecha que se acuerde con la organización sindical.   A partir de la entrada en vigor de la presente Ley y hasta la  conclusión del proceso antes citado, las atribuciones relativas a la educación inicial, básica incluyendo la indígena- y especial que los artículos 11,13, 14 y demás señalaba para las autoridades educativas locales en sus respectivas competencias corresponderán, en el Distrito Federal, a la Secretaria.   A la conclusión del proceso citado entrará en vigor el primer párrafo del artículo 16 de la presente ley” [15].  Así se ataba de manos al gobierno del Distrito Federal para ejercer   las atribuciones que la Ley General de Educación daba a los gobiernos locales, y en su caso intervenir en el proceso educativo en su propio territorio, lo cual sólo resultaba conveniente para controlar políticamente un frente que podría resultar peligroso para el gobierno federal que pertenecía a un partido distinto que el que gobernaba en el Distrito Federal. 

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[1]  El Federalismo es más que un régimen político, una forma de entender a la sociedad que constituye un estado, es un pacto donde los estados autónomos conservan algunas facultades y ceden otras  al gobierno federal para asegurar de esa manera el bienestar de la nación constituida.

[2] Engracia Loyo y Anne Staples.  “Fin de Siglo y de un Régimen”  en La Educación en México  (México: COLMEX, 2010) P. 159.

[3] Ibid., 160

[4] Ibíd.,  161.

[5] En el modelo federal de educación de 1917 quedaba claro que la federación no podría entrometerse en las decisiones administrativas de cada establecimiento educativo, sin embargo el 8 de Julio de 1921 se reformo el artículo 73  que daba a la federación nuevas atribuciones “la federación tendrá jurisdicción sobre los planteles que ella  establezca, sostenga  y organice, sin menoscabo de la libertad que tienen los estados para legislar sobre el mismo ramo educacional (…)”

[6] José Antonio Rosique Cañas y Janette Góngora Soberanes, Descentralización postergada, ¿por qué? El caso de la educación básica en el Distrito Federal  Veredas, número especial, (México:2008) pp. 119-146.

[7] Jaime Torres Bodet. “Discurso de Clausura del Congreso de Unificación Magisterial (30 de Septiembre de 1943)” Discursos 1941-1961 (México: Porrúa, 1965) pp. 567-570.

[8] Alan Riding, Vecinos Distantes. Un retrato de los Mexicanos, ( México:Planeta, 1985) p. 281.

[9] Alejandro Canales (2006) Descentralización y Federalismo (México: Observatorio Ciudadano de la Educación, 2006) p 1.

[10] José Antonio Rosique Cañas y Janette Góngora Soberanes,  Loc. cit.

[11] Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, 1992. P. 9

[12] Llegarían las reformas curriculares en 1993  para Primaria y Secundaria plantearían la introducción del enfoque constructivista de la educación básica.

[13] José Antonio Rosique Cañas y Janette Góngora Soberanes, loc. cit. P. 132.

[14] Alberto Arnaut, Gestión del Sistema Federalizado 1992-2010, en Los Grandes Problemas de México. Tomo VII. México, COLMEX, 2010, p. 234- 265.

[15]  Diario Oficial de la Federación, Martes 13 de Julio de 1993.